12.07.2007, Guatemala
Fundacion Myrna Mack sobre algunas características relevantes del proceso electoral
1. Introducción
Los guatemaltecos asistimos a un nuevo proceso electoral en las condiciones menos propicias desde la
apertura democrática, en virtud de que la etapa está marcada por
características propias de la pérdida de gobernabilidad; y por el hecho de que la
contienda electoral, lejos de presentar mejores perspectivas ante el advenimiento de un nuevo
gobierno, no ofrece posibilidades reales de superar la situación predominante en el plano
nacional.
Es así como resaltan, en esta coyuntura, factores como: la profunda debilidad del aparato
institucional, un ambiente de intensa violencia y criminalidad, que se ha agravado en la medida que
se acerca el día de las votaciones; una extendida impunidad que revela cuan inoperantes son
los órganos de justicia y seguridad; y un escenario electoral que tiene como eje central el
ataque virulento, especialmente entre los candidatos que cuentan con mayor intención de voto.
El aspecto más preocupante de esta ponzoña no radica solamente en que el proceso
electoral esté infectado por esos ataques, sino en que se ha anulado la posibilidad de
articular debates sobre la cuestión programática; y se está relegando el
análisis de las negociaciones sobre eventuales alianzas o entendimientos entre partidos
políticos, pese a que esto impactará, en el corto y mediano plazo, en la
conducción del Estado.
Además, resulta indignante que problemas desbordados como el asesinato de pilotos del
transporte urbano, y por ende sus consecuencias sociales, políticas y emocionales ,
estén siendo utilizados cual armas electorales. Mientras los partidos Unidad Nacional de la
Esperanza (UNE) y Patriota (PP) se atribuyen unos a otros la autoría intelectual y material
del asesinato de pilotos, y las autoridades invierten tiempo aclarando a unos y exculpando a otros,
o justificando su falta de eficiencia, el problema sigue creciendo y la gente continúa
muriendo .
2. Características generales
En esas condiciones de violencia, crisis y agotamiento institucional, el país experimenta un
sexto evento electoral, desde que en 1985 fue promulgada la Constitución Política
vigente y se inició formalmente el proceso de construcción democrática, luego
de varias décadas de régimen militar.
En el ámbito institucional, el rasgo más preocupante es la fragilidad técnica y
política del Tribunal Supremo Electoral (TSE). Aunque esto concierne directamente a las
elecciones generales 2007, añade un elemento más al patrón de debilidad que hay
en las instituciones públicas, introduce distorsiones en la percepción respecto de la
autoridad del TSE y podría crear un clima propicio para desconfianzas, temores y
campañas negras. Esto podría derivar en impugnaciones, dudas sobre la transparencia y
la certeza de las votaciones, entre otras acciones perturbadoras de la calma ciudadana.
Además, está el profundo deterioro del régimen de partidos políticos,
que se manifiesta en el comportamiento meramente electoral de las agrupaciones, la falta de
contenido programático y su inclinación por usar la violencia y las campañas
negras para enfrentar a rivales y adversarios.
Sobresale la exposición de los partidos al influjo de la delincuencia organizada,
especialmente el narcotráfico, que ha logrado penetrar a las organizaciones mediante la
fuerza económica y política, y por la vía de la violencia. Esta
condición ha llegado a tal extremo que ya se discute abiertamente el avance de este poder
emergente criminal en los partidos, y es innegable que muchos de sus operadores son candidatos a
cargos públicos, dirigentes de diverso rango, asesores y financistas.
En los ámbitos político y social, seguimos avanzando por una ruta de creciente
pérdida de gobernabilidad, determinada por la exacerbación de problemas
políticos, económicos y sociales, que ha introducido al país en una espiral
incontrolable de violencia, criminalidad, confrontación, conflictividad, impunidad y
precariedad económica. Situación difícil de revertir, dada la imposibilidad y
la falta de voluntad de los actores nacionales de entablar verdaderos procesos de diálogo y
negociación, que permitan establecer una ruta crítica a través de la cual
podamos emerger y retomar el camino de la paz, la construcción democrática y el
fortalecimiento del Estado de Derecho.
Estos elementos hacen del evento electoral un proceso sui géneris, en el que no sólo
están en juego el cambio de la conducción política y administrativa del
país y las cuotas de poder, como regularmente ocurre en etapas como ésta. Ahora,
especialmente está en juego la propia viabilidad jurídica, política y social de
Guatemala por la dimensión de la crisis que se afronta. Veamos cómo cada uno de estos
elementos interfiere y provoca distorsiones en el proceso electoral.
3. La endeble institucionalidad frente al proceso electoral
A diferencia de los procesos electorales anteriores, en la actual contienda el TSE ha dado muestras
de fragilidad técnica, política y jurídica, que han sentado serias dudas
respecto de la capacidad y la fortaleza de la institución de sacar adelante las elecciones
sin contratiempos.
Estos rasgos se han acentuado en los últimos años a causa de las intensas presiones
políticas y las maniobras jurídicas de que ha sido objeto el TSE, que han debilitado
sobremanera su funcionamiento.
En el orden político, la integración del actual tribunal, producto de un proceso de
selección y nombramiento que dio cabida a toda clase de presiones de grupos de poder que
buscaban cooptar la institución, provocó desde su inicio tensiones entre los
magistrados.
Así, en el seno del TSE se conformó una dinámica interna sumamente compleja,
que en mucho ha obstruido los procesos internos de reforma y modernización, ha impedido el
consenso y ha fortalecido la percepción ciudadana respecto de la lentitud y la inoperancia
del TSE. De hecho, muchas de las críticas provenientes de diversos sectores nacionales tienen
que ver con la falta de claridad respecto del trabajo que el tribunal desarrolla en los años
posteriores a los procesos electorales, ya que éste empieza a cobrar notoriedad cuando se
acercan de nuevo las elecciones.
En el orden jurídico, no cabe duda que las reformas introducidas a la Ley Electoral y de
Partidos Políticos (LEPP) en 2004 y 2006, no contribuyeron, en absoluto, a fortalecer al TSE
como el ente rector de las elecciones y como la institución encargada de marcar la pauta
sobre los asuntos electorales. Desafortunadamente, los debates en torno a las reformas no
propiciaron los cambios en materia legal, penal y procesal penal que se requerían para tener
un mejor control y supervisión sobre el desarrollo del evento electoral y la actividad de los
partidos políticos, específicamente en lo que corresponde a las campañas
proselitistas y su financiamiento.
Tal como quedó la normativa, no existen delitos tipificados que sancionen el incumplimiento
de la LEPP y que obliguen a los partidos políticos a respetar el marco legal.
Situación que deja un margen amplio de arbitrariedad que puede ser aprovechado por los
partidos políticos y los grupos de poder que intervienen en el proceso.
Las reglas del juego electoral pueden ser fácilmente sobrepasadas, sin que el TSE tenga la
capacidad de emitir sanciones, más allá de verter declaraciones políticas que
sólo tienen efecto en ese ámbito concreto. Por lo tanto, las reformas dejan a la
institución en calidad de administrador del proceso y de observador calificado, pero sin la
fuerza legal para garantizar el adecuado desarrollo de los comicios y el respeto pleno de la LEPP.
El claro ejemplo de ello fue la debilidad mostrada por el TSE, al no poder impedir el inicio
anticipado de la campaña electoral. La mayoría de partidos políticos
desató un despliegue publicitario intenso, en clara contravención a los plazos
establecidos en la LEPP. En esa coyuntura, los magistrados del TSE expresaron su preocupación
por la situación e instaron a los partidos a respetar la normativa; sin embargo, no hubo
sanciones de ningún tipo para las agrupaciones que incurrieron en dicha práctica.
Además de ello, en los últimos meses se ha observado con suma preocupación que
algunas disposiciones administrativas y legales adoptadas por el TSE, incluidas
específicamente en algunos reglamentos emitidos con posterioridad a la aprobación de
las reformas de la LEPP, fueron debatidas y refutadas por distintas instancias, al extremo de que el
ente electoral se ha visto en la necesidad de rectificar sus decisiones.
Inconstitucionalidades resueltas por la Corte de Constitucionalidad (CC) frente a disposiciones del
TSE en cuanto al comportamiento de los medios de comunicación y la convocatoria a elecciones
para diputados al Parlamento Centroamericano (PARLACEN); reparos de la Cámara de Medios de
Comunicación y la Superintendencia de Telecomunicaciones contra decisiones en torno a las
campañas publicitarias; reveses judiciales a los recursos interpuestos por el TSE ante la
Corte Suprema de Justicia, así como el anuncio de controles presupuestarios más
estrictos, por parte de la Contraloría General de Cuentas de la Nación y la
Comisión de Finanzas del Congreso de la República, ante dudas sobre la
ejecución del TSE. Todo ello pone en entredicho la actuación del ente electoral en el
ámbito judicial.
Ahora bien, la fragilidad técnica que se percibe y la incertidumbre que rodea la capacidad
del TSE para llevar adelante con éxito el proceso electoral tienen que ver, en buena medida,
con las modalidades introducidas a la LEPP en las reformas de 2004 y 2006, que obligan al tribunal a
incrementar considerablemente sus recursos técnicos, humanos y financieros para dar cobertura
al evento y garantizar la seguridad y la fidelidad de los datos en cuanto a los resultados finales
del proceso.
La descentralización de los centros de votación, en atención al criterio de
ubicar mesas en los lugares donde hayan 500 empadronados o más, ha planteado unos comicios
que en algunos aspectos duplican o triplican al anterior, como puede observarse en la gráfica
que se presenta más adelante.
Tal incremento supone un verdadero desafío para la institución en términos de
organización, ejecución, administración y control del proceso electoral.
| Elecciones 2003 | Elecciones 2007 (aproximado) | |
| Costo | Q123 millones | Q409 millones |
| Personal (colaboradores)* | 60 mil | 120 mil |
| CEM** | 1000 | 1687 |
| Mesas electorales | 8825 | Entre 14 y 16 mil |
* Este dato se refiere a todas las personas que intervendrán en el proceso, de manera
remunerada o voluntaria
** Circunscripciones Electorales Municipales. Una CEM puede tener más de un centro de
votación
Fuente: elaboración propia según datos provistos por el TSE
Según los datos provistos, el TSE deberá contar con un equipo que asciende a 120 mil
personas, para tener capacidad de atender casi el doble de mesas que operaron en el 2003. Esto
supone un esfuerzo de capacitación monumental que, con creces, supera la capacidad instalada
en el tribunal para desplegar un trabajo de esta envergadura. Si bien el TSE ha llegado a acuerdos
con algunas instituciones que puedan contribuir en la formación del personal involucrado en
las elecciones, particularmente con la Universidad de San Carlos de Guatemala, existen serias dudas
respecto de la calidad del servicio que se prestará en los centros de votación, debido
a que los tiempos de capacitación son extremadamente reducidos.
Esto es determinante, por cuanto la actuación de los directivos de las mesas electorales
estará sujeta invariablemente a la fiscalización de los partidos políticos y a
las disposiciones legales, lo cual derivaría, en caso existan anomalías, en un proceso
cargado de recursos judiciales que pondría en riesgo el propio evento electoral.
Aunque el mayor reto en términos de integración o contratación del personal,
despliegue territorial, capacitación y provisión de recursos técnicos y
materiales corresponde al TSE, la descentralización también impactará de manera
directa a los partidos políticos. Estas agrupaciones deberán disponer de un buen
número de colaboradores para estar en la capacidad de llevar adelante las tareas de
fiscalización que les corresponde en los comicios, si se toma en consideración que el
9 de noviembre habrá entre 14 mil y 16 mil mesas de votación.
Evidentemente, sólo los partidos políticos con mayor número de afiliados
podrán seguir de cerca el proceso electoral; en tanto, agrupaciones que han alcanzado por el
mínimo los requisitos de afiliación establecidos en la LEPP para ser formales
contendientes, no tendrán esa capacidad de despliegue, ni siquiera en las zonas urbanas,
mucho menos en localidades rurales muy alejadas.
Un reto más derivado de la descentralización tiene que ver con el aspecto de la
seguridad. Dada la magnitud del evento electoral, las fuerzas de seguridad están llamadas a
garantizar y preservar el orden público, la protección de los votantes y de las
personas que estén involucradas directamente con las tareas del TSE y de los partidos
políticos.
A todas luces, el Ministerio de Gobernación y la Policía Nacional Civil (PNC) no
estarán en condiciones ni en capacidad de asumir este compromiso por sí solos, por su
notable insuficiencia de recursos humanos, técnicos y logísticos para dar cobertura a
todos los centros de votación, cubrir las vías de comunicación en todo el
territorio nacional y mantener presencia en las localidades definidas como circunscripciones
electorales. Todo esto, sin abandonar las tareas de seguridad rutinarias.
Por lo tanto, será necesario recurrir una vez más al Ejército, como ha sido
habitual en los anteriores eventos electorales, para responder a las demandas y los requerimientos en materia de seguridad y preservar, en la medida de lo posible, un ambiente de relativa calma para que la población asista a votar.
El TSE tendrá la obligación de coordinar directamente con los ministerios de Gobernación y Defensa, y deberá articular con otras instituciones acciones conjuntas que garanticen el desarrollo del proceso, tales como: el acceso adecuado a las comunidades alejadas que por primera vez tendrán centros de votación; introducir mejoras sensibles a la red vial y al servicio de energía eléctrica, para que la población llegue con facilidad a emitir su voto y no ocurran incidentes que pongan en duda los comicios; así como definir planes específicos ante eventuales trastornos climáticos propios de la época, a fin de minimizar los riesgos y preservar la seguridad del evento electoral.
A todo ello se suma el ya tradicional asunto delicado de contar con un padrón que ofrezca certeza, para lo cual se requieren grandes esfuerzos orientados a asegurar que no votarán las personas ya fallecidas, ni ciudadanos de otras nacionalidades; y que todos los guatemaltecos aptos para votar podrán hacerlo sin complicaciones derivadas de equívocos o ausencias en el listado oficial de votantes.
4. Penetración y cooptación de estructuras partidarias:
objetivo de los poderes tradicional y emergente en su búsqueda por ampliar su dominio en la esfera pública
Una característica común de los últimos procesos electorales ha sido la intensa batalla desatada entre los poderes tradicional y emergente, que buscan consolidar sus ámbitos y posiciones de influencia para dominar el aparato estatal y operar a favor de sus intereses. Uno de los canales más efectivo para lograrlo han sido los partidos políticos.
En la última década, el poder tradicional, emanado del gran capital proveniente del sector económico del país, ha sido atacado en sus posiciones de influencia por un poder emergente con capacidad económica y habilidad política, que ha venido desplazando a los grupos que históricamente han gozado de posiciones privilegiadas dentro del aparato estatal y les ha hecho perder cuotas significativas de influencia y dominio.
Cada vez que ocurre un proceso electoral, la batalla entre ambos poderes se libra dentro de las estructuras de los partidos políticos. Esta pugna se expresa con claridad en los procesos de integración de los comités y en la designación de los candidatos a cargos de elección popular. Es ahí en donde estos poderes logran granjearse cuotas importantes de participación que serán determinantes en su lucha por acceder al dominio del aparato estatal .
Si bien esta ha sido la constante en los procesos electorales pasados, este evento es singular por cuanto en él se introduce una variante con más fuerza e intensidad: la cooptación agresiva del poder local por parte de grupos vinculados a la delincuencia organizada, el narcotráfico y las redes de corrupción.
Esa estrategia les ha dado frutos en la última década, al punto de que en la actualidad tenemos: instituciones débiles, profundamente penetradas por estructuras criminales, inoperantes y desacreditas, particularmente en los ámbitos de la seguridad y la justicia; un entramado institucional cooptado en sus niveles medio y bajo por personas que reproducen prácticas que pervierten el quehacer institucional; impunidad y corrupción sistémicas. Todo ello favorece su desarrollo, expansión y consolidación, en tanto tienen asegurado un funcionamiento libre de persecución penal.
Hay que notar que, en esta ocasión, estas estructuras criminales han dado un giro mucho más notorio hacia lo comunitario, porque es ahí donde sus prácticas pueden encontrar un tipo de legitimidad social necesaria para su continuidad.
Así, fenómenos como la delincuencia organizada y el narcotráfico han hallado terreno fértil en muchas comunidades, ya sea por la vía de la participación directa de personas que buscan mayores ingresos económicos; por medios violentos, en aquellos casos en los que la comunidad opone cierta resistencia; o retribuyendo a las familias y a las comunidades con protección contra las maras y la delincuencia común, oportunidades de esparcimiento u ornato, a cambio del silencio y encubrimiento .
En el ámbito local, los líderes de estas estructuras criminales han cobrado notoriedad, además de poder e influencia, características éstas que definen en gran medida el perfil de muchos candidatos que pretenden ocupar cargos públicos. Por tal razón, el poder local – las corporaciones municipales- es cada vez más apetecible para estos personajes oscuros.
Para garantizar su participación electoral, los líderes y agentes de estos grupos criminales utilizan los medios tradicionales: financiamiento de campañas políticas, compra de voluntades dentro de las bases partidarias, movilización social a favor del partido o comité cívico, por medio de obsequios y ofrecimientos de futuros beneficios; así como provisión de recursos humanos, materiales y logísticos a las agrupaciones políticas.
Pero también ponen a disposición su capacidad para generar violencia y eliminan de la contienda a candidatos, dirigentes y militantes que le son incómodos para la consecución de sus propósitos. Hacen uso de cuerpos armados que se encargan de planificar y ejecutar operativos de violencia, que cuentan con los recursos necesarios para llevarlos a cabo, y tienen capacidad para propiciar la impunidad de sus actos.
La contienda electoral actual muestra claramente esta situación. Al momento de la convocatoria oficial a elecciones, es decir al 2 de mayo del 2007, las autoridades daban cuenta de un incremento del 50% en relación con los asesinatos cometidos durante todo el proceso electoral del 2003. A ello se suma otro tipo de agresiones que no se denuncia ni registra, como intimidaciones a miembros y simpatizantes de los partidos políticos, violencia verbal y física, daños a instalaciones y a propaganda colocada en la vía pública. Por lo tanto, este proceso electoral se ha perfilado desde ya como el más violento de la historia política del país.
5. Los partidos políticos de cara a la pérdida de gobernabilidad
Independientemente de qué partido conquiste la conducción de la administración pública y de cómo quedará la correlación de fuerzas políticas en el Congreso de la República y los gobiernos municipales, el país continuará transitando por una ruta de creciente pérdida de gobernabilidad. Esta tendencia, que ha venido acentuándose en los últimos años debido a los niveles de confrontación política y conflictividad social, precariedad económica, violencia y criminalidad, condicionará en gran medida la actuación de las nuevas autoridades y, sin duda, marcará su éxito o fracaso.
Al menos, así quedó demostrado durante la actual administración, la cual ha tenido que afrontar, desde el inicio y de manera recurrente, los síntomas del agotamiento de la gobernabilidad. Esta situación imprimió una dinámica compleja en la que el enfoque estratégico fue relegado por un comportamiento reactivo, muchas veces errático, que colocó a las autoridades en calidad de “apaga fuegos” frente a los innumerables eventos conflictivos que se presentaron.
En la medida en que no se avanzó en la atención de los problemas más ingentes de la población, no se desactivaron los conflictos sociales y no se generó un ambiente propicio para el diálogo y el consenso entre las distintas elites nacionales, fue fácil llegar a un escenario de pérdida de gobernabilidad. Éste podría alcanzar una magnitud de riesgo extremo para la estabilidad del país si las elites y el bloque de poder real mantienen una actitud pasiva, indiferente e indolente; si permiten que haya profundización del problema y siguen rechazando las decisiones capitales que se requieren para tomar un rumbo distinto al actual.
En este difícil contexto, los partidos políticos que dominarán la escena política en los próximos cuatro años, tendrán la obligación y el deber de contribuir a revertir esta tendencia adversa para la gobernabilidad, la democracia y el Estado de Derecho. De lo contrario, las condiciones de deterioro continuarán empujando al país a peores estadios de crisis. En tal sentido, será necesario encauzar esfuerzos en lo siguiente:
- Propiciar desde el ámbito ejecutivo un comportamiento institucional dirigido a atender los problemas más apremiantes de la población, disminuir los niveles de conflictividad y crear espacios de interlocución efectivos con diversos sectores nacionales, a fin de impulsar procesos de diálogo y consenso que permitan identificar soluciones viables.
- Desarrollar una actividad parlamentaria que, además de convertirse en el centro del debate político sobre los asuntos nacionales, contribuya a superar la crisis a través de la emisión de normativas que hagan más eficiente la gestión pública, especialmente en los temas relativos a la seguridad y la justicia; ejercer los controles políticos que le corresponde al Poder Legislativo, como forma de garantizar un comportamiento estatal adecuado; y emitir cualquier otra disposición que promueva el fortalecimiento institucional, la consolidación democrática y el pleno ejercicio de los derechos fundamentales.
- En el ámbito municipal, será determinante que las fuerzas políticas fortalezcan todo el entramado institucional, particularmente los Consejos de Desarrollo Comunitarios y Municipales, para impulsar desde ahí iniciativas tendientes a generar mejores condiciones de vida para la población, fortalecer las prácticas democráticas y construir desde esa base una convivencia social armónica.
- Los partidos políticos deberán encaminar mayores esfuerzos por democratizarse, modernizarse y actuar con transparencia. Al mismo tiempo, deben repeler la penetración de grupos criminales en sus órganos permanentes y tratar de articular una agenda de trabajo en atención a los intereses nacionales, no sólo frente a los procesos electorales, sino como un comportamiento continuo. Sólo de esa manera se podrá fortalecer el sistema de representación política y se generarán verdaderas tendencias partidarias que sean